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我國(guó)城市更新制度體系與經(jīng)驗(yàn)分析

——以上海、深圳、廣州為例

石延杰

摘要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入存量更新階段，城市更新成為破解空間資源約束、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。本文以國(guó)家政策框架為背景，選取上海、深圳、廣州為典型案例，系統(tǒng)梳理三地城市在制度體系、實(shí)施路徑與創(chuàng)新實(shí)踐上的更新經(jīng)驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，上海側(cè)重政府統(tǒng)籌下的剛性規(guī)劃與公共利益保障，深圳依托市場(chǎng)化政策工具，探索高強(qiáng)度開發(fā)與公共利益兼容機(jī)制，廣州則通過分類施策與多元主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制破解復(fù)雜更新難題。研究建議，未來城市更新需立足城市稟賦優(yōu)化制度供給，通過健全法律體系、創(chuàng)新多元融資機(jī)制、深化公眾參與，實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化價(jià)值的協(xié)同提升。

關(guān)鍵詞：城市更新；政策體系；經(jīng)驗(yàn)分析

近年來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，大量城市在經(jīng)歷快速擴(kuò)張后逐漸面臨空間資源緊張、基礎(chǔ)設(shè)施老化、生態(tài)環(huán)境惡化、文化遺產(chǎn)保護(hù)壓力增大等問題。在“增量建設(shè)”空間日趨飽和的背景下，如何通過城市更新對(duì)既有建成區(qū)進(jìn)行功能重塑、空間優(yōu)化與人居環(huán)境提升，成為城市高質(zhì)量發(fā)展的重要議題[1]。城市更新由此成為我國(guó)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中的關(guān)鍵抓手，既要滿足城市經(jīng)濟(jì)再增長(zhǎng)的需求，也要兼顧文化和環(huán)境的多重價(jià)值。

一、現(xiàn)階段我國(guó)城市更新政策體系及特點(diǎn)

為引導(dǎo)各地因地制宜地實(shí)施城市更新，國(guó)家相關(guān)部門先后出臺(tái)了多項(xiàng)指導(dǎo)性文件，對(duì)城市更新的總體原則、實(shí)施路徑、管理機(jī)制等做出了明確規(guī)定。

（一）政策體系

從國(guó)家層面政策演進(jìn)脈絡(luò)來看，當(dāng)前城市更新制度體系主要圍繞戰(zhàn)略定位、制度約束、規(guī)劃統(tǒng)籌與保障機(jī)制四個(gè)維度展開系統(tǒng)性建構(gòu)。戰(zhàn)略導(dǎo)向?qū)右浴吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》為核心，明確將城市更新納入國(guó)家治理現(xiàn)代化范疇。制度約束層包含三大核心規(guī)范：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號(hào)）設(shè)定拆除建筑面積比例≤20%、就地安置率≥50%等量化指標(biāo)；國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕23號(hào)）建立基礎(chǔ)類、完善類、提升類三級(jí)改造標(biāo)準(zhǔn)；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見》明確在城市更新中進(jìn)行嚴(yán)格拆除管理，禁止大拆大建。規(guī)劃統(tǒng)籌層通過自然資源部《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號(hào)）建立土地混合開發(fā)、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等存量用地政策；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30號(hào)）構(gòu)建“專項(xiàng)規(guī)劃編制-年度行動(dòng)計(jì)劃-項(xiàng)目庫(kù)管理”實(shí)施體系。保障機(jī)制層包含國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）通過吸引社會(huì)資本參與盤活城市老舊資產(chǎn)資源，特別是老舊小區(qū)改造等；財(cái)政部印發(fā)《中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)綜〔2024〕2號(hào)）將老舊小區(qū)改造納入補(bǔ)助資金支持范疇；國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造配套設(shè)施建設(shè)的通知》（發(fā)改投資〔2021〕1275號(hào)）明確中央預(yù)算內(nèi)投資將用于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造配套設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。本體系通過戰(zhàn)略層定調(diào)、制度層劃界、規(guī)劃層操作、保障層托底的政策協(xié)同，推動(dòng)城市更新從“項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)”向“制度驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了空間治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新邏輯。

（二）政策特點(diǎn)

從這些政策演進(jìn)脈絡(luò)可概括出以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：

一是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃先行與法制保障。城市更新項(xiàng)目往往牽涉空間結(jié)構(gòu)重塑、土地用途調(diào)整、利益平衡等復(fù)雜問題，需要在法規(guī)層面提供穩(wěn)固的制度支撐，以保證更新項(xiàng)目的合規(guī)性和可持續(xù)性[2]。為此，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕23號(hào)），以分類施策為基礎(chǔ)（分為基礎(chǔ)類、完善類、提升類改造），構(gòu)建政府、居民、社會(huì)資本多方共擔(dān)的資金機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)民生改善、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與內(nèi)需擴(kuò)張，并注重長(zhǎng)效管理與社會(huì)治理創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)居民參與和歷史文化保護(hù)；自然資源部發(fā)布《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》（自然資辦發(fā)〔2023〕47號(hào)），要求將城市更新納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，通過總體規(guī)劃明確更新目標(biāo)、實(shí)施策略，并在詳細(xì)規(guī)劃中細(xì)化更新單元的功能定位，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃剛性約束。

二是倡導(dǎo)多元化投融資機(jī)制。城市更新具有投入資金量大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，僅依靠政府財(cái)政難以持續(xù)，需要更多社會(huì)資本的參與。住建部發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》（建辦科函〔2021〕443號(hào)），提出推動(dòng)試點(diǎn)城市探索市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與，完善資金平衡機(jī)制；自然資源部印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》（自然資辦發(fā)〔2023〕47號(hào)），提出優(yōu)化土地配置方式，允許功能混合利用和協(xié)議出讓，通過地價(jià)計(jì)收規(guī)則創(chuàng)新降低企業(yè)成本。

三是強(qiáng)化公眾參與與社會(huì)共識(shí)形成。與增量開發(fā)相比，存量更新更容易涉及原住民搬遷、歷史建筑保護(hù)等敏感問題，若缺乏公眾認(rèn)同，則更新項(xiàng)目往往難以落地或引起社會(huì)矛盾。因此，國(guó)家在政策層面日益重視在規(guī)劃編制、項(xiàng)目決策、施工實(shí)施和后續(xù)運(yùn)營(yíng)階段中引入公眾監(jiān)督與多方協(xié)同，保障城市更新在社會(huì)層面獲得更穩(wěn)定的支持基礎(chǔ)。住建部在《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號(hào)）要求在城市更新全流程中引入公眾監(jiān)督，保障原住民權(quán)益，避免社會(huì)矛盾；住建部在《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》（建辦科函〔2021〕443號(hào)）明確試點(diǎn)需探索“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與”模式，建立利益共享機(jī)制。

四是關(guān)注歷史文脈保護(hù)與生態(tài)環(huán)境修復(fù)。城市更新不僅要讓空間煥發(fā)生機(jī)，也要避免“千城一面”的同質(zhì)化傾向。政策文件要求各地立足自身歷史文化資源與自然生態(tài)資源，因地制宜推進(jìn)歷史街區(qū)、老廠區(qū)、舊村落的風(fēng)貌保留與活化利用，注重城市肌理的連續(xù)性和生態(tài)承載力[3]。住建部《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》明確“不破壞傳統(tǒng)格局和街巷肌理”，要求對(duì)歷史建筑“應(yīng)保盡?！保⒖刂撇鸪壤?；自然資源部《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》強(qiáng)調(diào)綠色低碳發(fā)展，要求更新項(xiàng)目與生態(tài)修復(fù)結(jié)合，保護(hù)自然生態(tài)資源。

二、城市更新經(jīng)驗(yàn)分析

在以上政策框架下，全國(guó)各大城市結(jié)合實(shí)際情況，逐漸探索出各具特色的城市更新路徑。

（一）上海城市更新經(jīng)驗(yàn)分析

上海城市更新模式構(gòu)建了"法規(guī)引領(lǐng)-規(guī)劃統(tǒng)籌-財(cái)政支撐"的全流程管理體系。通過三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)施剛性管控，形成"整體收儲(chǔ)開發(fā)+有機(jī)微更新"雙軌并行的實(shí)施路徑，既注重大規(guī)模功能置換提升土地效能，又強(qiáng)調(diào)歷史文脈傳承與社區(qū)精細(xì)化治理。

1.制度體系與規(guī)劃政策

上海城市更新構(gòu)建了以法律法規(guī)、規(guī)劃指引、專項(xiàng)資金管理及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為支撐的全流程管理體系。上海市政府以《上海市城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）為核心，為舊區(qū)改造、歷史保護(hù)、空間優(yōu)化提供了明確的法律框架?！稐l例》注重維護(hù)公共利益和城市整體品質(zhì)，對(duì)開發(fā)強(qiáng)度、歷史建筑保護(hù)要求、居民補(bǔ)償與安置等均作出詳細(xì)規(guī)定。上海市政府還配套出臺(tái)了《上海市舊區(qū)改造實(shí)施辦法》《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》等法規(guī)文件，強(qiáng)化了城市更新在法制化、精細(xì)化方面的管理要求。此外，為了進(jìn)一步推動(dòng)資金統(tǒng)籌和風(fēng)險(xiǎn)防控，上海市還印發(fā)了《上海市城市更新專項(xiàng)資金管理辦法》，明確了財(cái)政資金使用、國(guó)企參與和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制；《上海市城市更新指引》及《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》則對(duì)更新單元規(guī)劃、土地供應(yīng)、產(chǎn)權(quán)交易和地價(jià)計(jì)收等環(huán)節(jié)進(jìn)行了制度性規(guī)范。

圖1 上海市城市更新制度體系與規(guī)劃政策圖

2.組織架構(gòu)與實(shí)施路徑

上海在組織和實(shí)施層面采用的是自上而下的三級(jí)聯(lián)動(dòng)管理模式。市級(jí)層面?zhèn)戎匾?guī)劃制定、重大項(xiàng)目決策、法規(guī)體系建設(shè)；區(qū)級(jí)政府則針對(duì)轄區(qū)實(shí)際情況制定實(shí)施方案，并與街道、社區(qū)等基層組織共同推進(jìn)。為了在執(zhí)行過程中確保跨部門協(xié)調(diào)，上海市政府設(shè)立了聯(lián)席會(huì)議制度，定期就重大舊區(qū)改造和歷史保護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行討論和審批，有效降低了部門間的溝通成本。

在實(shí)施路徑上，上海城市更新的特點(diǎn)突出表現(xiàn)在以下幾方面：

一是實(shí)行“收儲(chǔ)—統(tǒng)籌—招拍掛”的土地供應(yīng)模式。政府通過收儲(chǔ)土地、搬遷安置居民后，再以招拍掛或協(xié)議出讓的方式引入開發(fā)商。整個(gè)過程中的土地收儲(chǔ)、拆遷安置、規(guī)劃設(shè)計(jì)、開發(fā)建設(shè)以及公共配套均由政府主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)重大更新項(xiàng)目的全程掌控。在此過程中，政府可以靈活配置開發(fā)強(qiáng)度、規(guī)劃用途和公共配套指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

二是對(duì)歷史文化街區(qū)和風(fēng)貌區(qū)采用“微改造”和“修繕保護(hù)”的策略，禁止大規(guī)模拆遷。政府通過出臺(tái)《上海市優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)修繕設(shè)計(jì)文件編制導(dǎo)則》和《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》等文件，對(duì)建筑物外觀、建筑高度等進(jìn)行嚴(yán)格管控，以確保城市歷史風(fēng)貌的整體性。

三是重視對(duì)老舊社區(qū)的綜合整治與公共設(shè)施補(bǔ)足。政府在財(cái)政預(yù)算中列支專門資金，用于加裝電梯、道路優(yōu)化、垃圾分類設(shè)施建設(shè)等，通過與社區(qū)、物業(yè)公司、社會(huì)組織協(xié)作，提高居民生活質(zhì)量與社區(qū)活力。

3.創(chuàng)新實(shí)踐與主要特征

上海城市更新的創(chuàng)新實(shí)踐也集中體現(xiàn)了“自上而下”的制度化管理與規(guī)劃管控模式[4]。一方面，上海在舊區(qū)改造上注重整體拆遷與統(tǒng)一再開發(fā)。例如北外灘、五角場(chǎng)等地區(qū)，由政府對(duì)片區(qū)進(jìn)行資金籌集與統(tǒng)一規(guī)劃，大規(guī)模改善了城市功能布局，提高了土地利用效率。政府在其中承擔(dān)了大量的搬遷安置和基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)任務(wù)，既保證了項(xiàng)目推進(jìn)的速度，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市形象與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的整體提升。另一方面，上海又在歷史文化保護(hù)和老舊街區(qū)更新上注重繡花式治理，如在思南路、外灘歷史風(fēng)貌區(qū)、武康路等項(xiàng)目中，通過限高、保留街區(qū)肌理和公共開放空間，把歷史建筑活化用于文創(chuàng)、藝術(shù)展覽、特色商業(yè)。在此過程中，政府不僅制定嚴(yán)格的保護(hù)清單，還主導(dǎo)公共資金的投入與監(jiān)管，防止過度商業(yè)化影響公共屬性。

圖2 上海武康大樓改造前（左）、改造后（右）對(duì)比

（二）深圳城市更新經(jīng)驗(yàn)分析

深圳城市更新構(gòu)建起以利益平衡機(jī)制為核心的彈性制度框架。通過"政策松綁+容積激勵(lì)"激活市場(chǎng)主體動(dòng)能，形成"單元申報(bào)-市場(chǎng)博弈-產(chǎn)業(yè)升級(jí)"的更新鏈條，在城中村改造與產(chǎn)業(yè)空間再造中實(shí)現(xiàn)高效率開發(fā)。

1.制度體系與規(guī)劃政策

深圳市于2016年發(fā)布的《深圳市城市更新辦法》明確規(guī)定，城市更新活動(dòng)須遵循“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)劃統(tǒng)籌、節(jié)約集約、保障權(quán)益、公眾參與”的原則，更新方案制定和實(shí)施均由市場(chǎng)主體主導(dǎo)。為細(xì)化這一原則，深圳市隨后出臺(tái)了《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》，大幅簡(jiǎn)化了審批流程，明確了更新單元的申報(bào)、審核、規(guī)劃和實(shí)施要求，并為產(chǎn)權(quán)人、開發(fā)商和村集體提供了較大自主權(quán)，使其能根據(jù)自身情況自主決定參與更新項(xiàng)目。此外，深圳還印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市更新工作促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠、融資支持等政策手段，激勵(lì)社會(huì)資本參與更新，從而使市場(chǎng)在資源配置和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)中發(fā)揮決定性作用。

在審批環(huán)節(jié)，政府設(shè)立了“更新單元規(guī)劃”制度，申報(bào)主體可為土地使用權(quán)人、開發(fā)商或村集體等多元主體，只要符合城市總體規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，即可申請(qǐng)納入更新范疇，從而減少行政干預(yù)，讓市場(chǎng)化項(xiàng)目更快落地。在投融資方面，深圳市政府并不直接大量介入，而是提供一定的產(chǎn)業(yè)政策扶持、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等，讓開發(fā)商在自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與收益的情況下實(shí)施更新。這種市場(chǎng)化導(dǎo)向的政策體系形成了深度激勵(lì)機(jī)制，也為深圳在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模城市空間再開發(fā)提供了制度保證。

圖3 深圳市城市更新制度體系與規(guī)劃政策圖

2.組織架構(gòu)與實(shí)施路徑

在組織架構(gòu)上，深圳成立了市查違和城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市規(guī)劃和自然資源局、住房和建設(shè)局等部門主要負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)、規(guī)劃審批和監(jiān)管執(zhí)法。區(qū)政府則在轄區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)落實(shí)城市更新計(jì)劃，鼓勵(lì)有意愿的企業(yè)或土地權(quán)利人提交更新申請(qǐng)。由于市場(chǎng)主導(dǎo)地位突出，政府部門對(duì)具體項(xiàng)目的干預(yù)相對(duì)較少，更注重在整體規(guī)劃框架和公共資源配置中發(fā)揮引導(dǎo)作用。

深圳的城市更新實(shí)施路徑大體可總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

第一，更新單元申報(bào)與審批。企業(yè)或土地權(quán)利人依據(jù)《深圳市城市更新辦法》的相關(guān)規(guī)定，向區(qū)級(jí)部門提交更新單元規(guī)劃申請(qǐng)，經(jīng)過部門協(xié)調(diào)與評(píng)估后，如果符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、規(guī)劃要求及社會(huì)效益標(biāo)準(zhǔn)，即可納入城市更新單元計(jì)劃。

第二，市場(chǎng)化運(yùn)作與利益博弈。開發(fā)企業(yè)承擔(dān)主要投資風(fēng)險(xiǎn)，并與原住民或其他利益相關(guān)方（如城中村集體）商議補(bǔ)償安置方案。政府對(duì)其中的糾紛或難點(diǎn)問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，但不會(huì)強(qiáng)制進(jìn)行整體收儲(chǔ)拆遷，而是由市場(chǎng)主體與權(quán)利人達(dá)成共識(shí)后繼續(xù)推進(jìn)。

第三，產(chǎn)業(yè)政策扶持與功能升級(jí)。深圳鼓勵(lì)更新項(xiàng)目與高新技術(shù)、文創(chuàng)、金融等產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，部分符合城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)方向的項(xiàng)目可以享受一定的稅費(fèi)優(yōu)惠或提高容積率等扶持政策。通過這種方式，城市更新不僅帶來空間形態(tài)的改變，也助力城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與轉(zhuǎn)型。

3.創(chuàng)新實(shí)踐與主要特征

深圳的城市更新在實(shí)踐中催生了多種創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)：

一是“工改工”與“工改商”等產(chǎn)業(yè)升級(jí)模式。深圳積累了許多低效工業(yè)區(qū)，用地強(qiáng)度低且產(chǎn)業(yè)層次不高，因此深圳鼓勵(lì)對(duì)存量土地進(jìn)行“二次開發(fā)”，提出“工改工”“工改商”“工改居”等多種路徑來提高土地效率。通過推廣“工業(yè)上樓”，鼓勵(lì)采取先租后讓、產(chǎn)權(quán)入股、異地置換、廠房聯(lián)建等方式，推進(jìn)舊工業(yè)區(qū)連片改造升級(jí)，盤活低效用地資源。通過市場(chǎng)化更新，這些工業(yè)園區(qū)被大規(guī)模改造為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、創(chuàng)意文化集聚區(qū)或綜合商住區(qū)，產(chǎn)業(yè)由此迭代升級(jí)，新舊動(dòng)能發(fā)生轉(zhuǎn)換。

二是城中村改造的深度市場(chǎng)化運(yùn)作。深圳由于外來人口眾多，城中村密度極高，政府通過鼓勵(lì)開發(fā)商與村集體合作，采用“股份合作”“自主改造”等靈活方式，使大量城中村完成基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)和空間形態(tài)改善。同時(shí)，村集體和開發(fā)商可以在租金收益或物業(yè)分紅方面達(dá)成協(xié)議，大幅減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三是投融資多元化。在城市更新資金缺口較大的情況下，深圳廣泛鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，開發(fā)商可通過銀行貸款、發(fā)行私募基金、與外資機(jī)構(gòu)合作等多種方式籌集資金。政府只在少部分公共配套建設(shè)方面予以財(cái)力或政策支持，并設(shè)立城市更新基金等工具來對(duì)市場(chǎng)起補(bǔ)充作用。

圖4 大沖舊改項(xiàng)目前后對(duì)比（深圳·華潤(rùn)城）

（三）廣州城市更新經(jīng)驗(yàn)分析

廣州城市更新形成了"規(guī)劃統(tǒng)籌+市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)+社會(huì)協(xié)商"的三維治理框架。通過"三舊改造分類施策+微更新活化"并行，構(gòu)建政府主導(dǎo)規(guī)劃管控、市場(chǎng)主體彈性開發(fā)、原住民深度參與的協(xié)同機(jī)制，在歷史文化保育與產(chǎn)城融合中探索出多方利益共享的平衡模式。

1.制度體系與規(guī)劃政策

廣州市的城市更新通過構(gòu)建“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、多方參與”的政策體系，既保證政府在總體規(guī)劃、公共利益保護(hù)和項(xiàng)目審批方面的主導(dǎo)性，又充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本在項(xiàng)目具體實(shí)施、投融資安排和運(yùn)營(yíng)管理中發(fā)揮積極作用。廣州市先后出臺(tái)了《廣州市城市更新辦法》和《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實(shí)施辦法》，建立起了“1+3+N”的城市更新規(guī)劃體系（“1”為《廣州市城市更新辦法》，“3”為《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實(shí)施辦法》，“N”為其他更為細(xì)致的規(guī)范性文件）[5]。這些文件不僅對(duì)城市更新的總體目標(biāo)、規(guī)劃和審批流程進(jìn)行了明確規(guī)定，還對(duì)舊廠房、舊村和舊城鎮(zhèn)改造提出了分類指導(dǎo)和操作細(xì)則，要求在更新過程中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)歸集、成本核算和融資支持等多環(huán)節(jié)的利益共享。

在立法層面，廣州注重把“三舊”改造與城市更新的歷史文化保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和公共福利保障寫入相關(guān)條例或辦法中，確保改造過程中能夠兼顧經(jīng)濟(jì)效益與城市特色品質(zhì)。在規(guī)劃層面，廣州市形成四級(jí)規(guī)劃體系（專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—單元詳規(guī)—實(shí)施方案），以“標(biāo)圖建庫(kù)”技術(shù)串聯(lián)片區(qū)策劃與法定規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)更新行動(dòng)與國(guó)土空間規(guī)劃體系深度嵌合[6]。

圖5 廣州市城市更新制度體系與規(guī)劃政策圖

2.組織架構(gòu)與實(shí)施路徑

在組織架構(gòu)上，廣州市2015年成立了城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組；為進(jìn)一步加強(qiáng)城中村改造政府統(tǒng)籌，2023年廣州成立了城中村改造建設(shè)指揮部。市級(jí)層面由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)或指揮部總指揮。市城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)跨部門協(xié)調(diào)和全市城市更新中長(zhǎng)期規(guī)劃、資金使用框架及重大政策的制定工作；區(qū)級(jí)政府作為“第一責(zé)任主體”，承擔(dān)屬地實(shí)施責(zé)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)揮操作落實(shí)與矛盾調(diào)解作用。由此形成了“市級(jí)統(tǒng)籌-區(qū)級(jí)實(shí)施-鎮(zhèn)街落實(shí)”的三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。具體項(xiàng)目運(yùn)作主要采取以下做法：

廣州市政府角色從“全能型管理者”向“戰(zhàn)略規(guī)劃者”和“規(guī)則供給者”轉(zhuǎn)型，典型體現(xiàn)為《廣州市城市更新條例》中確立的“片區(qū)統(tǒng)籌+單元管控”制度框架。該框架通過劃定更新單元邊界、設(shè)定容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與捆綁開發(fā)要求，既確保公共設(shè)施配套與歷史保護(hù)的強(qiáng)制性約束，又為市場(chǎng)主體預(yù)留彈性操作空間。市場(chǎng)主體的深度參與則依托于“做地模式”與“聯(lián)動(dòng)開發(fā)”機(jī)制的制度化創(chuàng)新，允許具備資質(zhì)的國(guó)有企業(yè)或混合所有制企業(yè)參與土地整備前期工作，通過土地增值收益分成機(jī)制激發(fā)市場(chǎng)活力。社會(huì)主體的賦權(quán)實(shí)踐則體現(xiàn)為“全過程參與”機(jī)制的精細(xì)化設(shè)計(jì)。針對(duì)城中村改造中復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與利益博弈，廣州構(gòu)建了“村民理事會(huì)—公眾聽證會(huì)”兩級(jí)協(xié)商平臺(tái)，并將“需得到改造項(xiàng)目所在村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員和三分之二以上十八周歲以上村民同意?！弊鳛轫?xiàng)目啟動(dòng)前置條件。

重視歷史文化與原住民利益保護(hù)。廣州有著深厚的嶺南文化底蘊(yùn)，在對(duì)老城區(qū)和傳統(tǒng)騎樓街區(qū)進(jìn)行更新時(shí)，政府要求保留原有街巷格局與特色建筑，并為原住民提供彈性補(bǔ)償和安置方案，以確保文化多樣性和人文關(guān)懷。

3.創(chuàng)新實(shí)踐與主要特征

廣州城市更新具體創(chuàng)新實(shí)踐主要體現(xiàn)在下列方面：

一是“三舊”改造。廣州在全國(guó)率先提出對(duì)“舊城、舊村、舊廠”進(jìn)行分類施策，實(shí)現(xiàn)閑置或低效用地的再利用。典型案例如獵德村改造，通過村集體、政府、開發(fā)商三方合作，在保持部分嶺南文化要素的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的住宅及商業(yè)開發(fā)，村民、政府和企業(yè)均獲益。

二是歷史街區(qū)的“微改造”與活化。廣州市荔灣區(qū)、越秀區(qū)等地歷史文化資源豐富，政府通過制定風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與騎樓街區(qū)修繕和功能升級(jí)，將傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代商業(yè)、文旅相結(jié)合，永慶坊更新項(xiàng)目便是此類成功范例。

三是產(chǎn)業(yè)升級(jí)與產(chǎn)城融合。廣州在琶洲、白云新城等區(qū)域大力引進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)，政府主要負(fù)責(zé)規(guī)劃配套與整體形象提升，企業(yè)或社會(huì)資本參與建設(shè)高端產(chǎn)業(yè)園區(qū)和配套商業(yè)綜合體，充分利用原有工業(yè)區(qū)或舊廠房進(jìn)行功能再造，提高城市空間的綜合效益。

圖6 廣州市永慶坊改造前（左）、改造后（右）對(duì)比

三、我國(guó)政策實(shí)踐的主要挑戰(zhàn)與三種模式的對(duì)比分析

（一）我國(guó)城市更新政策實(shí)踐的主要挑戰(zhàn)

盡管我國(guó)城市更新在國(guó)家政策層面不斷完善，并在各地取得一定成果，但在實(shí)踐層面仍存在一些瓶頸與挑戰(zhàn)。

首先，法律法規(guī)仍有待進(jìn)一步健全。盡管部分城市制定了地方性法規(guī)，但在全國(guó)范圍內(nèi)仍缺少一部統(tǒng)一的、層級(jí)較高的城市更新專項(xiàng)法律，為各地在土地收儲(chǔ)、規(guī)劃管控、公共利益補(bǔ)償和歷史文化保護(hù)等方面提供更有力的上位法保障[7]。

其次，融資與利益平衡問題依舊突出。城市更新往往涉及大量基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共空間改造、歷史遺址修繕等公共投入，短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)回報(bào)不確定，社會(huì)資本更偏向于投資具備顯著商業(yè)價(jià)值的地段或項(xiàng)目。如何通過制度設(shè)計(jì)，讓城市更新兼顧公共利益與開發(fā)商收益，并在開發(fā)強(qiáng)度、補(bǔ)償方案、稅費(fèi)減免等方面取得平衡，仍是許多地方政府面臨的難題[8]。

再次，公眾參與社會(huì)治理機(jī)制有待深化完善。城市更新在本質(zhì)上是一項(xiàng)高度協(xié)同的社會(huì)工程，需要政府、開發(fā)企業(yè)、業(yè)主和居民等多方溝通與合作。但目前一些更新項(xiàng)目存在信息不對(duì)稱、公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)不足、居民訴求回應(yīng)不夠等情況，容易造成社會(huì)矛盾或后續(xù)管理困局。唯有構(gòu)建更加公開透明、合理高效的公眾參與機(jī)制，才能為城市更新營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

（二）三種更新方式的對(duì)比分析

1.規(guī)劃體系與空間治理

三地規(guī)劃體系的分層邏輯深刻影響城市更新的實(shí)施效能。上海建立“城市更新指引—行動(dòng)計(jì)劃—項(xiàng)目方案”三級(jí)體系，強(qiáng)調(diào)通過控規(guī)調(diào)整實(shí)現(xiàn)空間剛性管控，要求更新后建筑總量不增加，凸顯存量時(shí)代空間資源集約化導(dǎo)向。深圳推行“單元規(guī)劃+年度計(jì)劃”模式，以城市更新單元為載體突破傳統(tǒng)控規(guī)限制，通過空間騰挪解決零散地塊整合難題，單元規(guī)劃可直接作為土地出讓依據(jù)。廣州形成四級(jí)規(guī)劃體系（專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—單元詳規(guī)—實(shí)施方案），突出成片更新與土地整合，通過片區(qū)策劃實(shí)現(xiàn)跨行政邊界的資源統(tǒng)籌。從這種差異可以看出，上海側(cè)重存量約束下的規(guī)劃管控，深圳注重市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的空間彈性，廣州則強(qiáng)調(diào)跨域協(xié)同的規(guī)劃統(tǒng)籌。

2.政企互動(dòng)與利益平衡

在實(shí)施層面，三地形成差異化的政企協(xié)作范式。上海政府通過公共要素捆綁強(qiáng)化公共利益實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)主體主要承擔(dān)代建職能，利潤(rùn)空間受土地出讓金返還比例嚴(yán)格限制。深圳采用“市場(chǎng)選擇+利益共享”機(jī)制，允許原產(chǎn)權(quán)人自主申報(bào)更新單元，開發(fā)商通過容積率轉(zhuǎn)移、地價(jià)優(yōu)惠等政策獲取超額收益，政府則通過貢獻(xiàn)用地實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施配套。廣州實(shí)施“分類施策+動(dòng)態(tài)監(jiān)管”，對(duì)舊村改造設(shè)置復(fù)建安置資金第三方監(jiān)管，舊廠改造要求產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與稅收承諾，并建立項(xiàng)目退出機(jī)制保障公共利益。

表1 三種城市更新方式對(duì)比分析

四、結(jié)論與建議

展望未來，隨著我國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展的不斷深入，城市更新將愈發(fā)強(qiáng)調(diào)精細(xì)化治理、歷史文化保護(hù)、社會(huì)公平與環(huán)境友好。各地應(yīng)在國(guó)家層面政策指導(dǎo)下，因地制宜地吸收不同模式的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)健全法律體系、完善投融資結(jié)構(gòu)、深化公眾參與機(jī)制。只有在政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體的協(xié)同作用下，我國(guó)城市更新才能在兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的基礎(chǔ)上行穩(wěn)致遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的城市發(fā)展目標(biāo)。

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